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ホームコラム・寄稿コラム2005年度 三位一体改革のありかた国と地方の役割分担の明確化が重要－支出の機能配分と一体性－ ツイート 印刷 赤井 伸郎 ファカルティフェロー 地方分権化としての三位一体改革日本は、成熟化した社会を迎え、国家レベルでの画一的な政策で各地域の細かなニーズを捉えるには限界が来ている。このような流れを踏まえて、近年、特に注目されている改革が地方分権化に向けた地方財政改革である。分権化とは、(1)地方自治体に権限と財源を集中させ、(2)国の関与・規制を減らし、(3)地方自治体への競争原理を導入することを通じて、効率的な財政運営と地方自治を実現するものである。この背景には、地方でできることはすべて地方へまかせて責任を与えるとともに、国は、国家全体を支える政策のみを行うことが望ましいという考えがある。地方分権化は、平成16、17、18年度に行われている三位一体改革により、議論するステージから実行するステージに移った。三位一体改革とは、小泉内閣が地方財政改革の方針として打ち出したもので、地方財政に関わる重要な3項目を一体で改革する方針である。地方財政の改革は、主に、地方で行われる公共サービスの一定割合などを補助する、各省庁管轄の「国庫支出金」、財源の乏しい自治体に公共サービスの財源を配分する、総務省管轄の「地方交付税」、地方自治体が独自に財源を徴収できるように税源を整えるという「税源移譲」の3つの改革を意味する。 改革の限界：不明確な国と地方の役割分担地方財政に関していえば、国が行うべき役割は主に2つあると考えられる。第一は、地方財政運営のための財源保障（ナショナル・ミニマムの実現）である。第二は、不公平是正（機会の平等）のための財政調整である。第一の役割を実現するためには、国が保障すべき最低限のレベルを議論し、国と地方の役割分担を明確にする必要がある。また、第二の役割を実現するためには、財源保障の問題とは区別して、どのくらいまでの不平等を容認するのかに関する議論が必要である。しかしながら現実には、これらの議論が明確に行えないような制度が存在している。すなわち、交付税では、財源保障と財政調整の機能が混在している。財源保障と財政調整が非分離の状態では、どの部分までを国の責任としているのかが不明確になる。財源保障の名の下に、過剰な財政調整が行われることにもなりかねない。地方自治体は交付税依存体質に陥ってしまう。また、本来国の役割と考える事業においても、事業の所管官庁が費用の一部を補助するとともに、地方負担分を総務省が裏負担するという混在状態になっており、財源と関与が一致していないために事業の責任が曖昧になっている。今回の地方分権にむけた改革の目的は、国と地方の役割を明確にし、地方の役割に関しては、地方自治体へ財政責任を付与することによって、地方に対し効率的な財政運営に向けたインセンティブを与えることである。しかしながら、現実には、役割分担の明確化が行われる前に、国庫支出金の4兆円削減と、税源の3兆円移譲という数値目標が立てられ、その目標の達成だけが目的化している。また、地方と国の財政責任をあいまいにし、効率的な財政運営に向けたインセンティブを阻害している地方交付税の改革に関しては、算定の見直しと対処的な削減が行われたに過ぎず、税源移譲によって生まれた地域間格差を交付税で穴埋めしたために、交付税は本質的なインセンティブの問題を抱えたまま拡大することとなっている。この背景には、地方分権とうたいながら、どのくらいまでの地域間不平等を容認するのかの議論がなされていないという問題がある。また、関与の議論がなされずに財源だけが地方に税源移譲されたため、財源と関与の不一致は解決されるどころか、さらに助長されることになった。このような状態では、国と地方の役割の明確化、すなわち、ナショナル・ミニマムのレベルや国の関与のあり方、についての徹底的な議論ができないのである。 改革のあり方スペースの関係上、詳細な議論はできないが、以下では、役割分担を明確にして、財源保障のあり方を議論できる制度を提案する。国が責任を持つべき事業に関しては、(1)責任を持つべき官庁が100%の特定財源を拠出する(主体の一体性)とともに、(2) 国は徹底的な議論で正当化された適正な関与をし、一方で、地方で追加的に選択した事業は、(1)地方の裁量にまかせることを徹底することで国の過剰な関与を抑制するとともに、(2)その地域の住民の追加的な税負担によってまかなわれるようにし住民のコスト感覚に合わせた事業が選択されるようにすべきである。以下では、地方財政の望ましい姿として、改革が目指すべき新三位一体改革試案を提言する。その内容は、表に示されているように、交付税の抜本改革が必要との認識のもと、国が行うべき財源保証の範囲の限定、責任分担の明確化としての交付税の財政調整への特化、過剰な関与の改革としての国庫支出金の交付金化など、地方財政の「質的」転換を図り、それに伴い地方予算のハード化（国が地方の財源不足を事後的に補填しないこと）による持続可能な地方財政の構築をはかるものである。表　地方の財源構成の新しい姿（新三位一体改革の目標）一般財源特定財源 地方税「新交付税」「交付金」地方債 留保財源基準財政収入 「機会均等分（人口割）」 その他「基礎的サービス」公共事業 （上乗せ）（最低保障） 新改革試案の要点は以下のようにまとめられる。第一に、現在の幅広いサービスへの手厚い財源保障を改め、国の財源保障の範囲を基礎的サービスの最低水準（ナショナル・ミニマム）に限定する。基礎的サービスとしては消防・警察、義務教育、最低限の社会福祉、災害復旧等を念頭におくが、その基準としては全国一律に保障されるべきで、地方が裁量的に担った場合、社会的にみて過少供給となり、日本全体に悪影響を及ぼす懸念があることが挙げられる。追加的な地方公共サービスについては地方自治体の完全な裁量と責任を求めることで国と地方の役割分担を明確にする。第二に、地方自治を最大限尊重する観点から基礎的サービスの財源保障部分は、原則その全額を「交付金」として各自治体に配分する。特定財源であるから使途は分野ごとに限定されるが、運営の詳細は（民間委託も含めて）地方の裁量に委ねられる。交付金化と合わせて地方自治体の基礎的サービス供給の実態（アウトプット）を情報公開し、アウトカムで評価する制度を整備する。交付金の増額については、増税でもって措置することで国と地方に財政規律を与え、その膨張を防ぐ。第三に、交付金は所管官庁が責任を持って担当する。現在の財源保証は、一部が国庫負担金で残りが交付税で措置されるなど財政責任の所在が曖昧である。基礎的サービスへの財源保障を交付金として所管官庁に一元化し、水準および関与のあり方の明確な責任を所管官庁に持たせる。第四に、現在の交付税を、公平と機会均等の観点から財政調整に特化した新交付税に再編成する。この新交付税は各自治体が独自の公共支出を賄うための財源となる。交付税の膨張は、財源保障と財政調整要請が交じり合っていたことが一因と考えられる。そこで地方債への交付税措置は廃止し、財源は人口割で配分する。財政調整は追加的なサービスを行うための財源配分であることを明確にし、その規模は予めルールで決まった国の主要税収の一定割合として国家財政と連動させ、交付税特会の借入・一般会計からの加算など、財源保障名目での曖昧な裁量の余地を制限することで新交付税の膨張を抑制する（地方税収のうち交付税算定に含まない部分である）。留保財源も、財政調整の度合いを考慮しつつも現行よりも大幅に引上げ、地方に財政的自立へのインセンティブを与える。 おわりにこれまで問題視されながら、大きな改革がなされてこなかった地方財政制度に、昨年からはじまった三位一体改革がメスを入れようとしていることは評価できる。しかしながら、量的削減のみが自己目的化している今回の改革は、政治的妥協を重ねた結果、国の役割・関与のあり方を議論しないまま、既存の交付税で穴埋めし、格差のあり方の議論を避けた税源移譲に終ったというのが実態といえる。この改革では、地方自治体が交付税依存体質を改める誘因を持たず、国の関与も議論されずに温存され、国と地方の役割分担は一層曖昧となり、地方予算のソフト化による財政規律の弛緩という構造的問題を解決できない。交付税制度の抜本的見直し・関与のあり方の議論を通じて国と地方の役割分担を明確にすることが、本来の「地方が真に自立し自らの財政責任でもって地域のニーズに即した公共サービスを提供する」という地方分権の目的にむけた第一歩なのである。2005年5月31日 ツイート 2005年5月31日掲載 印刷 この著者の記事 国立大学改革の方向－運営費交付金　統治向上へ設計見直せ 2009年9月14日［新聞・雑誌等への寄稿］ 自治体間の財政格差と地方法人特別税－根拠あいまいな是正規模 2008年7月 1日［新聞・雑誌等への寄稿］ 国立大学財政ガバナンス：運営費交付金の構造を読み解く 2008年5月27日［コラム］ 空港（整備・運営）ガバナンス制度を考える 2007年10月 9日［コラム］ 道州制、事務集約がカギ 2007年8月 8日［新聞・雑誌等への寄稿］ コラム・寄稿 コラム 2024年度 2023年度 2022年度 2021年度 2020年度 2019年度 2018年度 2017年度 2016年度 2015年度 2014年度 2013年度 2012年度 2011年度 2010年度 2009年度 2008年度 2007年度 2006年度 2005年度 2004年度 2003年度 2002年度 2001年度 Special Report EBPM Report フェローに聞く フェローの連載 世界の視点から 特別コラム 新聞・雑誌等への寄稿 特別企画 経済産業ジャーナル 情報発信 ニュースレター 更新情報RSS配信 Facebook X YouTube 研究テーマ プログラム (2024-2028年度) プログラム 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